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增量配電改革試點為何進退兩難

作者:張衛東 來源:中國能源報 發布時間:2019-06-19 瀏覽:
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從實踐的情況看,試點項目暴露出的問題大部分是共性的,為此主管部門兩次在試點項目進展情況通報中都做了有針對性的政策安排,但試點的推進依然困難重重。在這種情況下,繼續擴大試點范圍無助于問題的解決,只會增加不必要的改革成本。

2015年3月,中共中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號),文件提出“鼓勵社會資本投資配電業務。按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求,探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務,鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。”

根據9號文的相關精神,2015年以來國家發改委、國家能源局相繼發布了《關于推進售電側改革的實施意見》《有序放開配電網業務管理辦法》等一系列政策文件,并分三批在全國范圍內批準開展320個增量配電業務改革試點,試點項目基本實現了全國地級以上城市全覆蓋。

2018年10月和2019年3月國家發改委、國家能源局分別發布了兩期增量配電業務改革試點項目進展情況通報。通報指出,2016年以來,國家全力推動增量配電業務改革試點,有效激發了社會資本投資增量配電項目的積極性,促進了配電網建設發展,在推動提高配電網運營效率、改善供電服務質量等方面作出了積極探索,但是不少地區仍然存在落實情況較差,試點工作推進不力,試點項目遲遲難以開工建設等問題。

2018年12月,國家發改委、國家能源局發文要求報送第四批增量配電業務改革試點,并提出將試點范圍向縣域延伸,但近半年過后,第四批項目仍處在申報、評審過程中,增量配電改革試點似乎陷入了進退兩難的境地。

增量配電改革長遠格局不清晰

電網管理面臨破碎化風險

9號文中對增量配電改革預期目標可以總結為“促發展、提效率、開放社會資本、推進混合所有制改革”,但在總體目標下,改革主管部門還應提出相對清晰的配電服務運營監管的長遠格局和發展路徑,用以指導當前的項目試點工作。遺憾的是,在相關主管部門大量批復、上馬試點項目的過程中,始終未能對增量配電改革長遠格局進行研究和明確。

配電業務屬于區域自然壟斷業務,大量引入獨立配電網運營企業將極大增加監管成本,帶來監管風險。我國電力發展的歷程和世界電力發展的經驗都表明,配電業務屬于自然壟斷業務,將一個大區域配電業務劃分為多個更小的區域由不同主體建設運營,并不能利用市場競爭的內生機制帶來經營效率和服務質量的提升,反而會因為被監管對象數量增加,導致監管任務量增長、監管難度大幅提升。

對于同類型的壟斷企業,主管部門可以通過不同企業間成本、效益、服務等指標對比的辦法對壟斷企業間引入標尺競爭,從而間接地促進企業自發提高效率和服務水平。而標尺競爭只需要一定規模地引入對標企業就可以實現,在長遠發展格局不明確的前提下,大規模引入對標企業,對促進競爭作用有限,反而會造成管理上的混亂。

配電業務作為資金、技術密集型產業,應該走規模化發展道路。我國的配電網經營體制特別是縣級及以下配電網經營體制走過了從分散到集中的發展歷程,從獨立經營的孤網、躉售電網,逐步整合到省級電力公司統一集中管理,這也是符合配電網運營特征和國際經驗的。目前開展的增量配電業務試點大都由不同投資主體組建獨立配電公司運營,相對來說存在規模小、力量薄弱等問題,從長遠發展來看,應當走重組整合、規模化經營的道路。因此當前的政策、措施應當對未來發展給予充分考慮,避免因反復而造成浪費。

改革推進過程中不規范的操作對電網企業的經營發展造成困惑和風險。我國電力工業經過改革開放40多年的建設發展,特別是上世紀90年代以來實施了多輪城鄉配電網建設改造工程,配電網網架結構逐步完善,覆蓋范圍不斷擴大。在大多數增量配電項目涉及區域內都不可避免地保有電網企業的存量配電設施。站在電網企業角度看,增量配電項目是在“蠶食”自身配售電市場空間。從大局出發,企業應當服從和支持國家改革事業,但是當一個企業主動放棄自身業務的市場空間時,各層級管理干部和員工都難免產生思想困惑。同時,一些地方政府不規范的區域劃分、資產處置的做法也帶來了電網企業資產流失風險。

已批復試點項目未取得成功經驗

擴大試點數量和范圍具有盲目性

改革是體制機制的創新,是對原有利益格局的調整,回顧我國40多年改革開放歷程,先試點后推廣、先局部后全局是我國推進改革的基本思路,也是改革能夠取得成功的重要經驗。考慮到配售電業務的重要性和技術、管理的復雜性,當前增量配電改革的工作重心應當放在優選培育試點項目,取得成熟有效的經驗之后再進行推廣普及。

從過去三年國家相關主管部門對試點項目的批復情況看,已經背離了“先試點后推廣”的工作方法。相關主管部門從2016年11月批復第一批試點項目到2018年4月批復第三批試點項目,中間間隔時間不到一年半,而這么短的時間是很難有效建設、運營項目并積累可推廣復制的經驗。從點項目進展情況通報內容,第一批試點項目中有大量的項目進展緩慢,截至2019年初取得電力業務許可證的不足20%,建成投運的增量配電項目僅有5項(不含存量資產轉試點的項目)。

增加試點項目個數、擴大試點項目范圍主要有兩方面作用,一方面是推廣改革經驗,擴大改革成果;另一方面是可以在更大范圍探索改革經驗,找到更多適宜的改革模式,將改革引向深入。目前批復的試點項目已經超過300項,實現地市級的全覆蓋,樣本的數量已經足夠多。從實踐的情況看,試點項目暴露出的問題大部分是共性的,為此主管部門兩次在試點項目進展情況通報中都做了有針對性的政策安排,但試點項目的推進依然困難重重。在這種情況下,繼續擴大試點范圍無助于問題的解決,而只會增加不必要的改革成本。

試點項目上報審批不規范

地方政府隨意干預企業經營

試點項目上報審批不規范。一方面,一些地方對改革政策理解不到位,把改革試點項目當做一般性投資項目盲目上報,項目論證不充分,造成項目在實施過程中出現流標、意向投資方退出、推進困難等情況;另一方面,在一些國家主管部門項目批復文件中,對項目名稱進行批復,沒有對規劃方案、配電區域劃分等內容進行明確,導致試點項目落地困難(鄭州航空港項目是典型),試點范圍隨意更改以及配電網重復規劃、重復建設等不合理現象。

增量配電業務改革涉及內容復雜,需要建立完善配電網規劃、配電區域劃分、配電價格核定、并網互聯、監管等一系列政策措施,需要統一配電網規劃、建設、并網、運行、服務、可靠性等標準,才能更好地落實推進。目前,相關政策、措施和標準一定程度上存在不完善、不細致情況,突出體現是存量配電資產處置程序不明確,制約了項目推進的進度;輸配電價定價缺乏細則,不能適應增量配電改革需要;配電網技術和服務標準不統一,影響電網安全等方面,給試點項目順利推進帶來很大困難。

地方政府隨意干預企業經營,導致增量配電項目經營困難。增量配電項目具有前期投入大、建設周期長、投資回收期慢等特點,目前試點項目大多處于起步階段,配電網資產和用戶尚未形成規模效應。

在改革實施過程中,一些地方仍習慣性采取行政手段推進改革,為追求地方經濟利益而對電價進行干預,打造“電價洼地”,導致合理的配電價格機制無法落實,試點項目的配電網投資難以通過電價疏導,項目經營困難。

認真總結試點情況和問題

穩步有序推進下一步工作

加強增量配電改革長遠目標研究,明確發展格局,有效指導當前工作開展。充分認識配電業務自然壟斷的屬性,切分式、破碎化的改革無法利用市場競爭的內生機制帶來效率和服務的提升。深入研究配電網發展的規律和資金、技術密集的特性,把握配電業務改革的發展趨勢。兼顧電網企業發展空間,避免對電網企業生產經營造成過度沖擊。

控制項目審批節奏,規范項目上報和審批管理。建立試點項目評估機制,對已經批復的320個試點項目進行全面評估,通過評選示范項目,樹立標桿,總結推廣試點實施和配售電公司運營經驗,發揮典型引領作用。對試點項目中暴露出的共性問題開展深入研究,有針對性提出解決措施,解決項目落地問題。加強對項目申報文件的引導和管理,避免出現“先天不足”的問題。

完善細化各項政策措施。細化存量資產處置程序,簡化相關審批程序;完善增量配電網價格機制,出臺適應各地區實際情況的增量配電網配電價格定價細則;建立試點項目退出機制;完善爭議解決機制。

嚴格執行改革政策,加強違規行為監管。避免地方主管部門對增量配電試點項目電價和企業經營的不合理干預。

  (作者供職于中國電力企業聯合會,文章僅代表個人觀點)

關鍵字:增量配電改革

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